2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის ცვლილების პროექტში მოცემული ცვლილებები ასახავს კორონავირუსის (COVID 19) პანდემიით გამოწვეული ნეგატიური შოკების გავლენას მაკროეკონომიკური და ფისკალური მაჩვენებლების მოსალოდნელ მნიშვნელობებზე და მთავრობის ანტიკრიზისული გეგმის ღონისძიებებს.
კანონპროექტით მნიშვნელოვნად იცვლება მაკროეკონომიკური პარამეტრები: ეკონომიკური ზრდა პროგნოზირებულია -4.0%-ის დონეზე, სამომხმარებლო ფასების საშუალო წლიური ინფლაცია - 4.7%, მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტი - 10.2%. აღსანიშნავია, რომ კანონპროექტით წარმოდგენილია „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების“ მხოლოდ საბაზისო სცენარი და პაკეტი არ მოიცავს ინფორმაციას ალტერნატიული (ოპტიმისტური და პესიმისტური) სცენარების შესახებ. პანდემიით გამოწვეული ახალი ეკონომიკური რეალობიდან და არაპროგნოზირებადი გარემოდან გამომდინარე, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, დოკუმენტი მოიცავდეს მოვლენების სხვადასხვა მიმართულებით განვითარების ეკონომიკურ სცენარებს.
ასევე, არსებული ეკონომიკური რეალობიდან გამომდინარე გაზრდილი ფისკალური რისკების გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, განახლდეს „ფისკალური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტი. პოტენციური ფისკალური რისკების იდენტიფიცირება და მათგან მოსალოდნელი ეფექტის შეფასება, ხელს შეუწყობს სწორი პოლიტიკის დაგეგმვას ეკონომიკაზე რისკების ზემოქმედების შესამცირებლად.
წარმოდგენილი პროექტით 3.9 მლრდ ლარით იზრდება (26.6%-ით) შემოსულობები და 1.5 მლრდ ლარით გადასახდელები. ცვლილება არ ითვალისწინებს დაგეგმილი შემოსულობების სრულად გამოყენებას გადასახდელების დასაფინანსებლად, რის შედეგადაც ადგილი ექნება სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის დაგროვებას 2.5 მლრდ ლარის ოდენობით.
შემოსულობებთან დაკავშირებით საყურადღებოა, რომ:
- კანონპროექტი ითვალისწინებს კორონავირუსის პანდემიის შედეგად დაზარალებულთა მხარდაჭერის პროგრამებს, მათ შორის, სოციალურ დახმარებებსა და საგადასახადო შეღავათებს1. პანდემიის შედეგად შექმნილი ეკონომიკური მდგომარეობის, დაგეგმილი სოციალური დახმარებებისა და საგადასახადო შეღავათების მასშტაბის გათვალისწინებით, საგადასახადო შემოსავლების საპროგნოზო მაჩვენებელი დამატებით დასაბუთებას საჭიროებს.
გადასახდელების მიმართულებით საყურადღებოა შემდეგი საკითხები:
- ბიუჯეტის არსებული კანონით განსაზღვრული 55 მხარჯავი ორგანიზაციიდან, წარმოდგენილი კანონპროექტით დაფინანსება ეცვლება 30 დაწესებულებას (მათ შორის 10 სამინისტროს). ცვლილების პროექტით, დაფინანსება ეზრდება 3 სამინისტროს, ჯამში 1.7 მლრდ ლარით, ხოლო დანარჩენ 27 ორგანიზაციას უმცირდება, ჯამში 504 მლნ ლარით (მათ შორის, 7 სამინისტროს - 479 მლნ ლარით).
- ასეთი მნიშვნელოვანი ცვლილებების მიუხედავად, არ მომხდარა პროგრამული ბიუჯეტის დოკუმენტისა და მასში წარმოდგენილი მოსალოდნელი შედეგებისა და შეფასების ინდიკატორების სამიზნე მაჩვენებლების განახლება. ცვლილებების მოცულობიდან გამომდინარე, წლის ბოლოს გართულდება პროგრამების/ქვეპროგრამების ფინანსურ და არაფინანსურ ინფორმაციას შორის მიზეზ-შედეგობრივი კავშირის დადგენა და შესაბამისად, მათი ეფექტიანობის შეფასება.
წარმოდგენილი კანონპროექტით, არსებულ გეგმასთან შედარებით, სახელმწიფო ვალის მოცულობა 5 მლრდ ლარით იზრდება და 28.4 მლრდ ლარს უტოლდება. ვალთან დაკავშირებით საყურადღებოა შემდეგი საკითხები:
- საშინაო ვალდებულებები იზრდება 650 მლნ ლარით და 1.8 მლრდ ლარს უტოლდება, საიდანაც 600 მლნ ლარი მიმართული იქნება კომერციული ბანკებისთვის გრძელვადიანი ლარის მიწოდების ინსტრუმენტის ამოქმედებისათვის. მსგავსი ინსტრუმენტი პირველად გამოყენებულ იქნა 2014-2015 წლებში. შესაბამისად, მიზანშეწონილია, კანონპროექტში წარმოდგენილი იყოს როგორც წინა წლებში ამ ინსტრუმენტის გამოყენებით მიღებული სარგებლის შეფასება და დამდგარი ეკონომიკური ეფექტი, ასევე დამატებითი ინფორმაცია და ანალიზი ინსტრუმენტის მახასიათებლებისა და მათი ეკონომიკურ გარემოზე მოსალოდნელი გავლენის შესახებ.
- საგარეო ვალდებულებები იზრდება 4.3 მლრდ ლარით და 6.2 მლრდ ლარს უტოლდება. საგარეო ვალის ზრდის პარალელურად მატულობს საპროცენტო რისკი, რაც გამოიხატება ცვალებადი საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილის ზრდით საკრედიტო პორტფელში. კერძოდ, 2020 წლის 31 მაისის მდგომარეობით გაფორმებული 10 ახალი სასესხო ხელშეკრულებიდან, ყველა ცვალებად საპროცენტო განაკვეთშია.
- საშინაო და საგარეო ვალის ზრდის პარალელურად, გაიზარდა „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით განსაზღვრული მთავრობის ვალის2 მაჩვენებელი, მშპ-ის 43.8%-დან 55.7%-მდე3 და მიუახლოვდა კანონით დადგენილ 60%-იან ზღვარს. საყურადღებოა, რომ აღნიშნული მაჩვენებელი არ ითვალისწინებს სახელმწიფო სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოების ვალდებულებებს. ასევე, მაჩვენებელი განსაკუთრებით მგრძნობიარეა ლარის გაცვლითი კურსის მიმართ სხვა ვალუტებთან, რადგან მთავრობის ვალის 78%-ს საგარეო ვალი შეადგენს. გარდა ამისა, „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტებიდან“ (PPP პროექტები) მომდინარე ვალდებულებები უცხოურ ვალუტაშია და შესაბამისად მოწყვლადია გაცვლითი კურსის მერყეობის მიმართ.
თუ გავითვალისწინებთ იმ ფაქტს, რომ წარმოდგენილი კანონპროექტით, ვალის მოცულობა საგრძნობლად იზრდება და უახლოვდება კანონმდებლობით დადგენილ ზღვარს, ასევე ირღვევა ბიუჯეტის ბალანსის წესი (ბიუჯეტის დეფიციტი), ხოლო ეკონომიკური გარემო ნაკლებად პროგნოზირებადია, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის პროექტში წარმოდგენილი იყოს განახლებული „მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზი“ (DSA), რომელიც სხვადასხვა რისკ-ფაქტორის გამოყენებით შეაფასებს მთავრობის შესაძლებლობას მოემსახუროს დაკისრებულ ვალდებულებებს საშუალო და გრძელვადიან პერიოდში.
გასათვალისწინებელია, რომ მოსალოდნელზე უარესი ეკონომიკური სცენარის განვითარების შემთხვევაში, არსებული ფისკალური ბუფერი შეიძლება არ აღმოჩნდეს საკმარისი საშუალოვადიანი პერიოდის საჭიროებების დასაფინანსებლად. აღნიშნული ზრდის იმის რისკს, რომ დამდგარი საჭიროებები დაფინანსებული იქნება დამატებითი ვალის აღებით. შესაბამისად, მთავრობის ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, აუცილებელია, ფინანსთა სამინისტრომ არსებული ცვლილებებისა და გამოწვევების გათვალისწინებით, განაახლოს „მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგია“ საშუალოვადიანი პერიოდისათვის, რომელშიც ასახული იქნება მთავრობის ხედვა თუ როგორ დაუბრუნდება მთავრობის ვალის პორტფელი კრიზისის პერიოდამდე არსებულ ნიშნულს.
1. დაქირავებით დასაქმებულების კომპენსაცია - 6 თვის განმავლობაში 200 ლარიანი დახმარების გასაწევად გათვალისწინებულია 450 მლნ ლარი; საშემოსავლო გადასახადის შეღავათი - სამუშაო ადგილების შენარჩუნების მიზნით დაწესებული საშემოსავლო გადასახადის შემცირებისთვის გათვალისწინებულია 250 მლნ ლარი (ასახულია საშემოსავლო გადასახადის მაჩვენებლებში).
2. ვალის წესი - საქართველოს მთავრობის ვალს დამატებული „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების“ ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების ფარდობა მშპ-თან არ უნდა აღემატებოდეს 60.0%-ს.
3. „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების“ ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების (2019 წლის 1 იანვრის მდგომარეობით) გათვალისწინებით.
