სახელმწიფო აუდიტის სამსახური

13 მაისი, 2016
კაპიტალური პროექტების მართვა

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ჩაატარა კაპიტალური პროექტების მართვის ეფექტიანობის აუდიტი, რომლის მიზანს წარმოადგენდა სახელმწიფო ბიუჯეტის სახსრებით დაფინანსებული კაპიტალური პროექტების მართვის სისტემის შეფასება სასიცოცხლო ციკლის თითოეული ეტაპის ანალიზის გზით.

აღნიშნული მიზნით შესწავლილ იქნა საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს, საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროსა და საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს მიერ განხორციელებული 23 პროექტი. ასევე, აუდიტის ობიექტს წარმოადგენს ფინანსთა სამინისტრო, რომელიც პასუხისმგებელია პროგრამული ბიუჯეტის მეთოდოლოგიის შემუშავება/განვითარებასა და სახელმწიფო ბიუჯეტით განსაზღვრული სახსრების მიზნობრივად და ეფექტიანად განაწილებაზე.

აუდიტის ჯგუფმა კაპიტალური პროექტების აღრიცხვისა და მართვის პროცესთან დაკავშირებით გამოავლინა შემდეგი სახის ხარვეზები:

ქვეყნის დონეზე დაგეგმილი და განხორციელებული კაპიტალური პროექტების შესახებ არსებული ინფორმაცია არ არის სრულყოფილი და ზუსტი, რაც ძირითადად გამოწვეულია  კაპიტალური პროექტების განმარტებასთან დაკავშირებული ხარვეზებითა და პროექტების არასწორი კლასიფიცირებით. კაპიტალური ინვესტიციების შესახებ არასრულყოფილი ინფორმაციის არსებობის პირობებში, რთულდება ერთი მხრივ, ზუსტად შეფასდეს მათი წვლილი ქვეყნის განვითარებაში, ხოლო მეორე მხრივ, გაანალიზდეს თუ რამდენად მიჰყვება ქვეყანა მის მიერ დასახულ პრიორიტეტებს და რომელი სფეროები საჭიროებს კაპიტალურ ინვესტიციებს შემდგომ პერიოდებში.

არ არსებობს კაპიტალური პროექტების განვითარების სტრატეგია არც ქვეყნის და არც სექტორულ დონეზე და ასევე,  განმახორციელებელ უწყებებს არ გააჩნიათ პროექტების შერჩევის მეთოდოლოგია, რაც გულისხმობს შერჩევის კრიტერიუმებისა და აღნიშნული პროცესის ცხადად განსაზღვრას. ქვეყანაში კაპიტალური პროექტების განვითარების ხედვისა და პროექტების შერჩევის მეთოდის არარსებობის პირობებში იზრდება ისეთი ტიპის პროექტების შერჩევის რისკი, რომლებიც ვერ უზრუნველყოფს ქვეყნის წინაშე არსებული რეალური გამოწვევების შესაბამისი ქმედებების განხორციელებასა და ქვეყნის მდგრად განვითარებას.

შერჩეული კაპიტალური პროექტებისათვის არ ხორციელდება პროექტების წინასწარი შეფასება, რომლის მიზანია პროექტის განხორციელების  რამდენიმე ალტერნატივიდან საუკეთესო ვარიანტის შერჩევა. შედეგად, სახელმწიფო ბიუჯეტის დამტკიცების ეტაპზე, პროექტების დაფინანსების შესახებ გადაწყვეტილების მიღებისას, პროექტების წინასწარი შეფასების არარსებობის პირობებში, ჩნდება ისეთი პროექტების დაფინანსების რისკი, რომლებიც წარმოადგენენ არაეკონომიურ და არაეფექტიან ალტერნატივას კონკრეტული პრობლემის აღმოფხვრისათვის.

ნაკლოვანებებით ხასიათდება ასევე, პროექტების დეტალური შესწავლის ეტაპი, რომელიც პრაქტიკულად წარმოადგენს პროექტისათვის აუცილებელი ყველა პარამეტრის განსაზღვრისა და დაზუსტების მნიშვნელოვან საფეხურს. აღნიშნული ეტაპის ყველაზე მთავარ და პრობლემურ საკითხს უშუალოდ მომზადებული დეტალური გეგმის ხარისხი წარმოადგენს, რაც ძირითადად უკავშირდება დაგეგმვის ეტაპზე კონტრაქტორების მიერ  არასრულფასოვანი პროცედურების განხორციელებას (არაზუსტი საპროექტო დოკუმენტაცია, საპროექტო დოკუმენტაციის მონაცემების ხარჯთაღრიცხვაში  გამოტოვება, გეოლოგიური დასკვნების ცდომილება და ა.შ.).

პროექტის განხორციელები ეტაპზე არ არის განსაზღვრული მექანიზმი, რომლის მეშვეობით მოხდებოდა პროექტის შესახებ მნიშვნელოვანი ცვლილებების (შეწყვეტა, არსებითი  მოდიფიკაცია) დასაბუთება  სხვადასხვა ფაქტორების გათვალისწინებით, როგორებიცაა მაგალითად, უკვე გაწეული და სამომავლო ხარჯი, მისაღები სარგებელი და ა.შ.,  რაც ნეგატიურ გავლენას ახდენს  პროექტის მდგრადობაზე და ვერ უზრუნველყოფს მის შესაბამისობას თავდაპირველ მოტივაციასა და მიზნებთან. კერძოდ, აუდიტის შედეგად გამოვლინდა, რომ შესწავლილი 23 პროექტიდან ანალიზისა და დასაბუთების გარეშე შეწყდა 3 პროექტი, რომელთაგან 2 ისევ შეწყვეტილია და ჯამში მათზე გაწეული ხარჯი შეადგენს 980 ათას ლარს. მესამე პროექტის შემთხვევაში კი შეწყვეტის მომენტისათვის გაწეული ხარჯი შეადგენდა 10.9 მლნ ლარს  და პროექტი განახლდა შეწყვეტიდან 19 თვის შემდეგ.  

განსაზღვრული არ არის პროექტების ზედამხედველების მიერ მონიტორინგის შედეგების წარდგენის ფორმა და პერიოდულობა პროექტის განმახორციელებლებისათვის. არ მზადდება სამუშაოების მიმდინარეობის მონიტორინგის ამსახველი ანგარიშები. შედეგად არ ხდება პროექტების მიმდინარეობის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის აკუმულირება და შესაბამისად, დაინტერესებული მხარეებისათვის გართულებულია კონკრეტული პროექტების მიმდინარეობის შესახებ ინფორმაციის მიღება. მონიტორინგის შედეგების წარმოდგენის არასტანდარტიზებული სახე ართულებს პროექტის შეფასებას როგორც განხორციელების ეტაპზე, ასევე, პროექტის დასრულების შემდგომ.

პროექტის დასრულების შემდგომ  არ ხდება მიღწეული შედეგების შეფასება და პროექტის განხორციელების შედეგად დაგროვებული ცოდნისა და გამოცდილების გამოყენება შემდგომი პერიოდების პროექტების დაგეგმვისას. შედეგადარ არსებობს ინფორმაცია პროექტების მიერ მიღწეული შედეგების შესახებ. ამას გარდა, ცოდნისა და გამოცდილების გაუთვალისწინებლობა იწვევს განმეორებითი ხასიათის ხარვეზებს, რასაც საბოლოოდ, მივყავართ საბიუჯეტო სახსრების არაეფექტიან და არაეკონომიურ განკარგვამდე.