სამომხმარებლო, ინდუსტრიული და სამშენებლო პროდუქტების უვნებლობის უზრუნველსაყოფად სახელმწიფოს მიერ განხორციელებული ღონისძიებების აუდიტის ანგარიში

ეკონომიკური საქმიანობა 29 მარტი, 2024

პერიოდი: 2022, 2021, 2020

მიმოხილვა რეკომენდაცია ანგარიში

სამომხმარებლო, ინდუსტრიული და სამშენებლო პროდუქტები მრავალფეროვანია და მერყეობს ყოველდღიური საყოფაცხოვრებო ნივთებიდან მსხვილ მანქანა-დანადგარებამდე. ბაზრის ეფექტიანი ზედამხედველობა მნიშვნელოვანია იმისთვის, რომ საქართველოს ბაზარზე არსებული პროდუქტები იყოს უსაფრთხო, ხარისხიანი და აკმაყოფილებდეს შესაბამის მარეგულირებელ მოთხოვნებს.

ასოცირების შეთანხმების შესაბამისად, საქართველომ აიღო ვალდებულება, საკუთარი პრიორიტეტების გათვალისწინებით, ეტაპობრივად დაუახლოოს კანონმდებლობა ევროკავშირის შესაბამის კანონმდებლობას. აღნიშნული ვალდებულებების შესრულების უზრუნველსაყოფად, საქართველოს მთავრობამ შეიმუშავა და დაამტკიცა საზედამხედველო პროდუქტების ტექნიკური რეგლამენტები.

პროდუქტების ტექნიკურ რეგლამენტებთან შესაბამისობა, საქართველოს მთავრობის გადაწყვეტილებით, დაექვემდებარა სსიპ − ბაზარზე ზედამხედველობის სააგენტოს ზედამხედველობას. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ სისტემურ დონეზე შეფასდა სააგენტოს მიერ განხორციელებული ღონისძიებების ეფექტიანობა. აღსანიშნავია, რომ სსიპ − ბაზარზე ზედამხედველობის სააგენტოს მიერ, მისი შექმნიდან დღემდე, განხორციელდა მნიშვნელოვანი ღონისძიებები, რამაც ხელი შეუწყო საქართველოში ბაზარზე ზედამხედველობის მიმართულების ინსტიტუციურ გაძლიერებას. ამასთანავე, აუდიტის შედეგად გამოიკვეთა მიმართულებები, სადაც არსებობს გაუმჯობესების შესაძლებლობა და გაიცა შესაბამისი რეკომენდაციები.

აუდიტის შედეგად გამოვლინდა შემდეგი მიგნებები:

სტრატეგიული და წლიური დაგეგმვის არარსებობა
გრძელვადიანი სტრატეგიული და წლიური გეგმების არარსებობის გამო, არ არის განსაზღვრული ბაზარზე ზედამხედველობის გრძელვადიანი და საშუალოვადიანი მიზნები და მკაფიო საოპერაციო ჩარჩო, რასთან მიმართებითაც სააგენტო შეძლებდა ეფექტიანი დეტალური სამოქმედო გეგმების შედგენას და განხორციელებას; ასევე გრძელვადიანი და საშუალოვადიანი დაგეგმვის არარსებობის გამო რთულდება იმ გამოწვევების მართვა, რომლებიც სწრაფად ცვალებად გარემო პირობებში ყალიბდება.

სააგენტოს მიზნებისა და ამოცანების შესრულების შეფასების ნაკლოვანებები

სააგენტოს 2020, 2021 და 2022 წლების პროგრამულ ბიუჯეტებში მითითებული აქვს საქმიანობის საბოლოო შეფასების ინდიკატორები, თუმცა ზოგადი ხასიათის გამო აღნიშნული არ წარმოადგენს საზედამხედველო საქმიანობის შედეგების შეფასების გაზომვად ინდიკატორებს. საქმიანობის შეფასების კონკრეტული ინდიკატორების გარეშე, სააგენტო ვერ უზრუნველყოფს განხორციელებული საქმიანობის ობიექტურ შეფასებას და საკუთარი საქმიანობის ეფექტიანობის გაზომვას, რამაც შესაძლოა გამოიწვიოს დაგეგმილი აქტივობების განხორციელების მიმართ ანგარიშვალდებულების შემცირება, ასევე სამომავლო აქტივობებზე რესურსების არაეფექტიანი განაწილება და პრიორიტეტების არასწორი განსაზღვრა.

მონაცემთა შეგროვების და დამუშავების მეთოდოლოგიის არარსებობა

სააგენტო თავისი საქმიანობის დასაგეგმად და განსახორციელებლად ხელმძღვანელობს კოდექსითა და საქართველოს მთავრობის დადგენილებით, თუმცა სააგენტოს არ გააჩნია რაიმე სახის ინსტრუქცია ან მეთოდოლოგია ბაზარზე ზედამხედველობის დასაგეგმად და განსახორციელებლად საჭირო ინფორმაციის კატეგორიების, მათი შეგროვების, დამუშავების და გამოყენების შესახებ. კონკრეტული ინსტრუქციის არარსებობისა და მონაცემთა შეგროვებისა და დამუშავების პროცესის არასათანადო დოკუმენტირების გამო, სააგენტოს თანამშრომლებმა შესაძლოა გამოიყენონ ინფორმაციის შეგროვების, დამუშავების, ანალიზის და დოკუმენტირების განსხვავებული მიდგომები, რამაც შესაძლოა ხელი შეუშალოს ინსტიტუციური ცოდნის დაგროვებას და შეგროვებულ მონაცემთა ეფექტიან გამოყენებას ბაზარზე ზედამხედველობის პროცესთან დაკავშირებით, ინფორმირებული გადაწყვეტილებების მისაღებად.

ბაზარზე ზედამხედველობასთან დაკავშირებულ სხვა სახელმწიფო სუბიექტებთან არასათანადო კოორდინაცია

სააგენტოს განმარტებით, სააგენტო თანამშრომლობს ყველა სათანადო უწყებასთან ინფორმაციის გაცვლის მიზნით, თუმცა მათ საზედამხედველო არეალში შემავალი პროდუქტებით გამოწვეული ჯანმრთელობის დაზიანებების შესახებ მონაცემების სტატისტიკის წარმოება არც ერთი უწყების მიერ არ ხდება. აღსანიშნავია, რომ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ვერ მოიპოვა მტკიცებულებები იმის შესახებ, რომ სააგენტო თანამშრომლობს ჯანდაცვის სექტორთან, შინაგან საქმეთა სამინისტროსთან, სსიპ − საქართველოს კონკურენციისა და მომხმარებლის დაცვის სააგენტოსთან და სხვა შესაბამის უწყებებთან, ქვეყანაში მსგავსი მონაცემების აღრიცხვის და სისტემატიზაციის დაწყების მიზნით. ამგვარი თანამშრომლობის შედეგად მიღებული მტკიცებულებები შესაძლოა გამხდარიყო ბაზრის უსაფრთხოების უზრუნველყოფის მიზნით სააგენტოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების საფუძველი (რეალიზაციის შეჩერება, ამოღება, გამოთხოვა, განადგურება).

რისკის ანალიზის და შესამოწმებელი პროდუქტის შერჩევის ნაკლოვანებები

სააგენტოს დღემდე არ აქვს რისკების იდენტიფიცირებისა და შეფასების თანამედროვე სისტემა და ამ მიმართულებით DCFTA-ით განსაზღვრული მიზნის მიღწევის პროგრესი არ შეინიშნება. აღნიშნული ამცირებს საქართველოში სარისკო პროდუქტების იდენტიფიცირების გზით ბაზარზე ზედამხედველობის ეფექტიანობას და სააგენტოს შეზღუდული რესურსების გამოყენების პროდუქტიულობას.

შემოწმებების დაგეგმვის ნაკლოვანებები

სააგენტოს კვარტალური გეგმები არ ითვალისწინებს ტექნიკური რეგლამენტებით გათვალისწინებული ყველა პროდუქტის კატეგორიის შემოწმებას. ამავდროულად აღსანიშნავია, რომ სააგენტოში არ არსებობს შესაფერისი დოკუმენტური მტკიცებულებები შესამოწმებლად შერჩეული პროდუქტების და ეკონომიკური ოპერატორების შემოწმების პრიორიტეტულობაში დასარწმუნებლად.

სააგენტოს კვარტალური გეგმები არ მოიცავს ბაზარზე ზედამხედველობის დეტალური დაგეგმვისათვის მნიშვნელოვან ინფორმაციას, რის გამოც აღნიშნული გეგმები არსებული სახით არ შეიძლება ჩაითვალოს ეფექტიან სახელმძღვანელო დოკუმენტად, ერთი მხრივ, შემოწმებების უშუალოდ განმახორციელებელი პერსონალისათვის, ხოლო მეორე მხრივ, მენეჯმენტისათვის.

სააგენტოს არ გააჩნია ბაზარზე ცალკეული საზედამხედველო პროდუქტის წილის შესახებ, მათგან გამოწვეული დაზიანებების შესახებ და/ან სხვა არგუმენტების არსებობის შესახებ მოპოვებული და დამუშავებული ინფორმაცია, რომლის საფუძველზეც შეიძლებოდა მიღებულიყო ინფორმირებული და დასაბუთებული გადაწყვეტილება კონკრეტული ტიპის პროდუქტის კვარტალური შემოწმებების გეგმებში შეტანის ან გეგმის მიღმა დატოვების შესახებ. ამასთანავე, შერჩევის მეთოდის არარსებობის გამო ვერ დგინდება, რის საფუძველზე განსაზღვრავს სააგენტო შესამოწმებელი პროდუქტის რაოდენობებს და ეკონომიკურ ოპერატორებს.

სააგენტოს მიერ საზედამხედველო ბაზრის მოცვის ნაკლოვანებები

სააგენტოს ტექნიკური შემოწმებები ჩატარებული აქვს მხოლოდ პროდუქტის რეალიზაციის ადგილებიდან და საქართველოს საბაჟო კონტროლის ზონებიდან აღებული ნიმუშის ლაბორატორიული შემოწმებების/პროდუქტის გამოცდის გზით. რაც შეეხება რეალიზაციის ადგილებში პროდუქტის ნიმუშის არალაბორატორიულ ტექნიკურ შემოწმებას, მიუხედავად იმისა, რომ სააგენტოს გააჩნია შესაბამისი მანდატი, აუდიტის პერიოდში სააგენტოს ამ სახის ზედამხედველობა არ განუხორციელებია.

სააგენტოს არასდროს ჩაუტარებია საქართველოს ბაზარზე განთავსებული შემდეგი
საზედამხედველო პროდუქტების ტექნიკური/ლაბორატორიული შემოწმება:

•   თხევად ან აირად საწვავზე მომუშავე წყლის ახალი გამაცხელებლები;
•   წნევის ქვეშ მომუშავე მოწყობილობები;
•   წნევის ქვეშ მყოფი მარტივი ჭურჭლები;
•   შეცდომაში შემყვანი პროდუქტები;
•   ბაზარზე ბავშვების მოხმარებისთვის რეზისტენტული სანთებელები;
•   ინდივიდუალური დაცვის საშუალებები;
•   აირად საწვავზე მომუშავე მოწყობილობები;
•   მანქანა-დანადგარები;
•   პოტენციურად ფეთქებადსაშიშ გარემოში გამოსაყენებელი მოწყობილობები და დამცავი სისტემები.

ამასთანავე, სააგენტო სრულად არ ფლობს ინფორმაციას მის მანდატში შემავალი თითოეული საზედამხედველო პროდუქტის ლაბორატორიული მომსახურებების შესაძლო მიმწოდებლებისა და მოსალოდნელი ხარჯების შესახებ.

სააგენტო არ გეგმავს ყველა საზედამხედველო პროდუქტის რეგულარულ ლაბორატორიულ შემოწმებებს და არ აწარმოებს აქტიურ საინფორმაციო კამპანიას მომავალში ამ ტიპის შემოწმებების გააქტიურებასთან დაკავშირებით. შესაბამისად, დაინტერესებული მხარეები, მათ შორის, ლაბორატორიული მომსახურებების პოტენციური მიმწოდებლები არ არიან ინფორმირებული საქართველოში აკრედიტებული ლაბორატორიების შესაბამისი ტიპის მომსახურებებზე მოთხოვნის არსებობაზე და მისგან გამომდინარე სარგებელზე. აღნიშნული განაპირობებს საქართველოში შესაბამისი ლაბორატორიული მომსახურებების განვითარებისა და მიწოდების მიმართ პოტენციური მიმწოდებლების მხრიდან ინტერესის ნაკლებობას.

ამასთანავე, ტექნიკური შემოწმებების არალაბორატორიული ფორმების განუვითარებლობის გამო, საზედამხედველო პროდუქტი უშუალოდ სააგენტოს მიერ ტექნიკურად არ მოწმდება.

იმპორტის წინასწარი შეტყობინებების შემოწმების ნაკლოვანებები

იმპორტის წინასწარი შეტყობინებების პრაქტიკასთან დაკავშირებით აღსანიშნავია ევროკომისიის მიერ 2023 წლის 1 თებერვალს გამოქვეყნებული სამუშაო დოკუმენტი, სადაც ხაზგასმულია, რომ საქართველოს იმპორტის წინასწარი შეტყობინების სისტემა არ შეესაბამება ევრორეგულაციებს.

2021-2022 წლებში გამოვლინდა შემთხვევები, როდესაც სარისკოდ მიჩნეული იმპორტის წინასწარი შეტყობინებები სისტემამ ავტომატურად დაადასტურა 3 სამუშაო დღის გასვლის შემდგომ. შესაბამისად, მონაცემთა ბაზების მართვის სისტემაში ინტეგრირებულ რისკის პროფილთან თანხვედრილი პროდუქტი 17 შემთხვევაში საქართველოს ბაზარზე დაიშვა სააგენტოს შემოწმების გარეშე. მიუხედავად იმ გარემოებისა, რომ ავტომატური დადასტურებების პროცენტული წილი მთლიან შეტყობინებათა რაოდენობაში მაღალი არ არის, რჩება რისკი, რომ მოხდება ერთჯერადად დიდი რაოდენობის შეუსაბამო პროდუქტის შემოტანა საქართველოს ბაზარზე. შესაბამისად, სააგენტოში არსებული კონტროლის მექანიზმები არასათანადოა იმ თვალსაზრისით, რომ უზრუნველყოფილი იყოს სარისკო პროდუქტის შესახებ თითოეული იმპორტის წინასწარი შეტყობინების შემოწმება და დროული გადაწყვეტილების მიღება.

ბაზარზე ზედამხედველობის ეფექტიანობის ხელშემშლელი ფაქტორები

ბაზარზე ზედამხედველობის პროცესთან დაკავშირებული ადმინისტრაციული ჯარიმების გამოყენება მიმართულია როგორც საზედამხედველო პროდუქტების, ისე ეკონომიკური ოპერატორების განსხვავებულ და ფართო სპექტრზე, თუმცა კანონი ამის პარალელურად არ ითვალისწინებს ჯარიმების შესაფერის/პროპორციულ დიაპაზონს და ამავდროულად, მკაფიო კრიტერიუმებს, რომელთა მხედველობაში მიღებითაც მოხდება აღნიშნულ დიაპაზონში ჯარიმის კონკრეტული ოდენობის განსაზღვრა, კონკრეტული ეკონომიკური ოპერატორის მიმართ, კონკრეტული სამართალდარღვევის შინაარსის მხედველობაში მიღებით; ასევე კანონი არ ითვალისწინებს დაჯარიმებასთან ერთად იმ მოვალეობის შესრულების დაკისრებას, რომლის შეუსრულებლობისთვისაც ხდება ჯარიმის შეფარდება, ხოლო შეუსრულებლობის შემთხვევაში, ჯარიმების გაზრდილ ოდენობას.

სსიპ − ბაზარზე ზედამხედველობის სააგენტოს

რეკომენდაცია №1:

სააგენტომ, ბაზარზე ზედამხედველობის საქმიანობის ეფექტიანობის გაზრდის მიზნით, უზრუნველყოს გრძელვადიანი სტრატეგიული გეგმის შემუშავება, რომელშიც განსაზღვრული იქნება ბაზარზე ზედამხედველობის პოლიტიკა და პრიორიტეტები, ორგანიზაციული განვითარების ხედვა და მიდგომები, გრძელვადიანი მიზნები და ამოცანები, დაინტერესებული მხარეების ჩართულობის და რესურსების განაწილების კომპონენტები, ცვალებადი გარემო (მათ შორის, ონლაინ ბაზრის ზედამხედველობის საკითხები), მასთან დაკავშირებულ გამოწვევებზე რეაგირება და სხვ.

რეკომენდაცია №2:

სააგენტოს მიერ განხორციელებული საქმიანობის ობიექტური შეფასების, მისი ეფექტიანობის გაზომვის, ანგარიშვალდებულების გაზრდისა და სამომავლო აქტივობებზე რესურსების ეფექტიანი განაწილების მიზნით, სააგენტომ, საუკეთესო პრაქტიკის მხედველობაში მიღებით, შეიმუშაოს საქმიანობის ობიექტური შეფასების ინდიკატორები, რითაც შესაძლებელი იქნება სააგენტოს მიზნების და ამოცანების მიღწევის პროგრესის მონიტორინგი და შეფასება.

რეკომენდაცია №3:

ბაზარზე ზედამხედველობის ეფექტიანი დაგეგმვისა და განხორციელებისათვის საჭირო ინფორმაციის განსაზღვრის, მათი შეგროვების, დამუშავების, ანალიზის და დოკუმენტირების ერთგვაროვანი და გამართული პროცედურების უზრუნველსაყოფად, სააგენტომ შეიმუშაოს მონაცემთა შეგროვების და დამუშავების მეთოდოლოგია, რომელიც განსაზღვრავს ბაზარზე ზედამხედველობის დაგეგმვისა და განხორციელებისთვის საჭირო ინფორმაციის (მათ შორის, საზედამხედველო პროდუქტების საქართველოს ბაზარზე წილის, მისგან გამოწვეული დაზიანებებისა და სხვა მნიშვნელოვანი მახასიათებლების შესახებ) შეგროვების, დამუშავების, დოკუმენტირების და გამოყენების პროცედურებს.

რეკომენდაცია №4:

ბაზარზე ზედამხედველობის ეფექტიანობის უზრუნველსაყოფად და შეუსაბამო საზედამხედველო პროდუქტით გამოწვეული ჯანმრთელობის დაზიანებების შესახებ ინფორმაციის მიღების, დამუშავებისა და ტენდენციების გამოკვეთის მიზნით, სააგენტომ შეიმუშაოს ჯანმრთელობის დაცვის და მომხმარებელთა დაცვის სამთავრობო და არასამთავრობო ორგანიზაციებთან თანამშრომლობის სტრატეგია. აღნიშნული თანამშრომლობის შედეგად მოპოვებული ინფორმაცია სააგენტომ გაითვალისწინოს რისკის შეფასებისა და საზედამხედველო რესურსების განაწილების პროცესში.

რეკომენდაცია №5:

ბაზარზე ზედამხედველობის პროცესში სააგენტოს რესურსების პროდუქტიული გამოყენების, ასევე პროდუქტის იმპორტის გამარტივების მიზნით, სააგენტომ შეიმუშაოს ბაზარზე ზედამხედველობისთვის აუცილებელი რისკის შეფასების სისტემის შექმნისა და დანერგვის პროექტი, რომელშიც დასაბუთებული იქნება ამ სისტემის მნიშვნელოვნება და საჭირო რესურსები სააგენტოს მანდატის ეფექტიანად განსახორციელებლად.

რეკომენდაცია №6:

პროაქტიული შემოწმებების მიმართულებით სააგენტოს საქმიანობის ეფექტიანობის გაზრდის მიზნით, სააგენტომ ბაზარზე ზედამხედველობასა და მონიტორინგზე პასუხისმგებელი პერსონალისა და მენეჯმენტისთვის სახელმძღვანელოდ გამოსაყენებელი ბაზარზე ზედამხედველობის გეგმები შეიმუშაოს საუკეთესო პრაქტიკის შესაბამისი კომპონენტების გათვალისწინებით, რაც მოიცავს, სულ მცირე − შემდეგს:

•   შესამოწმებელი პროდუქტებისა და შემოწმებების გეგმა;
•   ადამიანური რესურსები;
•   ფინანსური რესურსები;
•   რისკის შეფასების პრინციპები;
•   ლაბორატორიული შემოწმებების გეგმა;
•   კომუნიკაციის სტრატეგია;
•   დაინტერესებულ მხარეებთან თანამშრომლობის გეგმა.

რეკომენდაცია №7:

ბაზარზე ზედამხედველობის პროდუქტიულობის გაზრდის მიზნით, სააგენტომ შეისწავლოს ტექნიკური შემოწმებების არალაბორატორიული ფორმების გამოყენების საუკეთესო/კარგი პრაქტიკა და განიხილოს აღნიშნული შემოწმებების დაგეგმვისა და განხორციელების შესაძლებლობა.

რეკომენდაცია №8:

ბაზარზე ზედამხედველობასთან დაკავშირებული ადმინისტრაციული სამართალდარღვევებისთვის დადგენილი ჯარიმისა და შემზღუდველი ღონისძიებების აღსრულების ეფექტიანობის უზრუნველსაყოფად, სააგენტომ მოამზადოს საკანონმდებლო ცვლილებების პროექტი და წარუდგინოს საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს, რათა განისაზღვროს სამართალდარღვევის შემაკავებელი ეფექტის მქონე ჯარიმების დიაპაზონი და ამავდროულად, კონკრეტული ადმინისტრაციული სამართალდარღვევისთვის ჯარიმის კონკრეტული ოდენობის განსაზღვრისთვის დადგინდეს ისეთი გასათვალისწინებელი კრიტერიუმები, როგორებიცაა: ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის შინაარსი, ჯარიმის ოდენობის თანაფარდობა შეუსაბამო საზედამხედველო პროდუქციის ჯამურ ღირებულებასთან, საზოგადოების დაინტერესება და სხვ. ასევე: დაჯარიმებასთან ერთად, კანონმდებლობით განისაზღვროს იმ მოვალეობის შესრულების დაკისრება, რომლის შეუსრულებლობისთვისაც ხდება ჯარიმის შეფარდება, ხოლო შეუსრულებლობის შემთხვევაში − ჯარიმების გაზრდილი ოდენობა.