სახელმწიფო აუდიტის სამსახური

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ჩაატარა სსიპ − სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს მიერ საინვესტიციო ვალდებულების სანაცვლოდ სახელმწიფო ქონების გადაცემის 2017-2018 წლების შესაბამისობის აუდიტი.

აუდიტის შედეგად გამოვლინდა შემდეგი მიგნებები:

კანონმდებლობის გაუმჯობესების შესაძლებლობა

- ხანგრძლივი პერიოდის განმავლობაში ვერ ხორციელდება გადაწყვეტილების მიღება საპრივატიზებო პირობებში შესატან ცვლილებებთან დაკავშირებით, რაც ქმნის განუსაზღვრელობას და რისკებს, რომ პრივატიზების პირობებით დადგენილი მიზნები შესრულდება არაჯეროვნად ან დაგვიანებით. არ არსებობს საპრივატიზებო პირობის შეცვლის სანაცვლოდ დასაწესებელი ანაზღაურების დადგენის კანონმდებლობით გაწერილი კრიტერიუმები, რაც ხელს არ უწყობს პროცესის გამჭვირვალობას.

- ინვესტორისთვის ვალდებულების შესრულების ვადის ოფიციალურად შეცვლა საქართველოს მთავრობის პრეროგატივაა, თუმცა სააგენტოს აქვს უფლებამოსილება, ინვესტორს განუსაზღვროს დარღვევის გამოსწორების ვადა. კანონმდებლობით არ არის განსაზღვრული სააგენტოს მიერ ინვესტორისთვის დარღვევის გამოსწორების ვადის დაწესების მაქსიმალური პერიოდი, შესაბამისად, სააგენტოს ფაქტობრივად მინიჭებული აქვს დისკრეციული უფლებამოსილება დარღვევების გამოსწორების ვადების დადგენასთან დაკავშირებით, რაც არასათანადო დასაბუთების შემთხვევაში ქმნის გადაწყვეტილების გაუმჭვირვალედ მიღების რისკს.

- შესაბამისი რეგულაციების არარსებობის გამო, შესაძლოა ინვესტორი დაჯარიმდეს წარმოების დაწყების ვალდებულების შეუსრულებლობისთვის მაშინ, როდესაც წარმოება ფაქტობრივად დაწყებული აქვს. სააგენტო წარმოების დაწყების ფაქტს აღიარებს მხოლოდ მაშინ, როდესაც ინვესტიციის განხორციელების ვალდებულება 100%-ით შესრულდება. აღნიშნული მიდგომა შესაძლოა არ იყოს სამართლიანი ინვესტორების მიმართ და გამოიწვიოს სამართლებრივი უთანხმოებები ხელშეკრულების მონაწილე მხარეებს შორის.

- სააგენტოსა და ინვესტორს შორის გაფორმებული ხელშეკრულებები ითვალისწინებს გარკვეული მოცულობის ინვესტიციის განხორციელებას, თუმცა, როგორც წესი, ინვესტიციის აღიარების კრიტერიუმები გაწერილი არ არის. აღნიშნულმა შესაძლოა გამოიწვიოს ინვესტიციის მოცულობის დადასტურების დროში გახანგრძლივება და სასამართლო დავები.

ქონების გადაცემა საჯარო ინტერესების გათვალისწინების გარეშე

ქ. თბილისსა და დაბა გუდაურში განსაკუთრებით მაღალია მოთხოვნა საცხოვრებელი და სასტუმრო კომპლექსების მშენებლობისათვის განკუთვნილ მიწის ნაკვეთებზე, ასევე კომერციული დანიშნულების შენობა-ნაგებობებზე. შესაბამისად, სახელმწიფოს მხრიდან ასეთი შინაარსის აქტივების გადაცემა პირდაპირი მიყიდვის ფორმით არ არის მიზანშეწონილი.
ქონების ადგილმდებარეობისა და დადგენილი ვალდებულებების შინაარსიდან გამომდინარე, პრივატიზების პროცესის გასაჯაროება განაპირობებდა საპრივატიზებო ობიექტთან დაკავშირებით ფართო დაინტერესებას. შესაბამისად, მიზანშეწონილი იყო ქონების აუქციონის საფუძველზე რეალიზაცია, რაც უზრუნველყოფდა კონკურენტუნარიან გარემოს და შექმნიდა ქონების ეფექტიანად რეალიზაციის წინაპირობას.
ასევე აღსანიშნავია, რომ ორ შემთხვევაში მიწის ნაკვეთების გადაცემა განხორციელდა შეფასებით ღირებულებაზე ნაკლებ ფასად. ყოველივე ზემოაღნიშნული ეწინააღმდეგება სახელმწიფო ქონების ეფექტიანად განკარგვის, გამჭვირვალობისა და საჯაროობის პრინციპებს.

მინისტრის ბრძანების შეუსრულებლობა

სააგენტომ, ვერ წარმოადგინა მყარი მტკიცებულება, რაც დაადასტურებდა ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის 2010 წლის 16 სექტემბრის N1-1/1537 ბრძანებით დამტკიცებული დებულებით გათვალისწინებული ვალდებულების შესრულებას, ხელშეკრულების მხარისათვის დამატებითი გამოსასწორებელი ვადის დაწესების შესახებ. მსგავსმა ფაქტებმა შესაძლოა შეამციროს პოტენციური ინვესტორის მოლოდინი პრივატიზების პროცესების საიმედოობასთან დაკავშირებით.

არასწორად განსაზღვრული საინვესტიციო ვალდებულებები

- ხელშეკრულებაში ვადებთან, პირგასამტეხლოსა და სხვა მნიშვნელოვან დეტალებთან დაკავშირებით გარკვეული ჩანაწერების არარსებობა იწვევს მხარეებს შორის გაურკვევლობებს და შეუძლებელს ხდის შეთანხმებული ვალდებულებების შესრულების კონტროლს. ერთ შემთხვევაში, ხელშეკრულების ნაკლოვანების გამო, ვერ მივიღეთ რწმუნება დარიცხული პირგასამტეხლოს სისწორეზე. ამასთანავე, შეუძლებელი გახდა იმის დადგენა, პირგასამტეხლო გაბათილებული იყო სააგენტოს მიერ, როგორც არასწორად დარიცხული, თუ ნაპატიებია, რისი სამართლებრივი უფლებაც მას დამოუკიდებლად არ გააჩნდა.

- ნავთობგადამამუშავებელი ქარხნის მშენებლობის ვალდებულების შესრულებასთან დაკავშირებული თარიღი პირველ შემთხვევაში გადავადდა 6 თვით, მეორე შემთხვევაში კი − 6 წლით. გადავადების პერიოდებს შორის არსებული მნიშვნელოვანი გადახრა კი, შესაძლებელია განპირობებული იყოს ვალდებულების შესრულებასთან დაკავშირებული ფაქტობრივი გარემოებების შესახებ, სააგენტოს მხრიდან რელევანტური ინფორმაციის ფლობის ნაკლოვანებებით.

- სსიპ − ლევან სამხარაულის სახელობის სასამართლო ექსპერტიზის ეროვნული ბიუროს შეფასების საფუძველზე, სააგენტოს მიერ დადგენილი განსახორციელებელი ინვესტიციის მოცულობა, მიწის ნორმატიული ფასის გამოყენების შემთხვევაში, გაიზრდებოდა 289,704 ლარით.

- ერთ შემთხვევაში ქონების გადაცემისა და შესასრულებელი ვალდებულებების საკითხი, სააგენტოს მიერ მომზადებულია შესაბამისი რეგულაციების გათვალისწინების გარეშე. შესაბამისად, განკარგულების გამოცემისთანავე, ფაქტობრივად შეუძლებელი იყო დადგენილი ვალდებულების შესრულება. აღნიშნული მიუთითებს სააგენტოს კონტროლის მექანიზმების სისუსტეზე.

- ერთ შემთხვევაში სამედიცინო დაწესებულებასთან დაკავშირებით საპრივატიზებო პირობები საქმიანობის პროფილის შენარჩუნებასთან დაკავშირებით არ იყო სათანადო დეტალების მითითებით განსაზღვრული. შედეგად, ინვესტორს 13 სახეობის სამედიცინო მომსახურებიდან 11 სახეობის შეწყვეტის შემთხვევაში დაუდასტურდა საქმიანობის პროფილის შენარჩუნება. საპრივატიზებო პირობის ზოგადმა შინაარსმა შესაძლოა ხელი შეუშალოს მხარეებს საბოლოო მიზნის მიღწევაში.
- სამედიცინო ცენტრის შექმნისათვის ორი დამოუკიდებელი სამართალწარმოების სახით, ინვესტორებისთვის გადაცემულია ორი სხვადასხვა მიწის ნაკვეთი, საიდანაც ერთ-ერთზე, ერთდროულად ორი კომპანია გახდა უფლებამოსილი და ვალდებული, ეწარმოებინა სამედიცინო ცენტრის შექმნის სამუშაოები. მეორე ნაკვეთზე კი არანაირი საქმიანობა არ განხორციელებულა და ფაქტობრივად ვერ დასტურდება ამ მიწის ნაკვეთის განკარგვის შესაბამისობა პრივატიზების საწყის მიზანთან მიმართებით და ექვემდებარება სახელმწიფო საკუთრებაში დაბრუნებას. 

არასრულად განსაზღვრული საინვესტიციო ვალდებულებები

- ერთ შემთხვევაში ქონების გადაცემიდან 6 წლის განმავლობაში დადგენილი არ იყო საპრივატიზებო პირობის შესრულების ვადა. აღნიშნული კი, სხვა გარემოებებთან ერთად, შესაძლოა იყოს პროექტის განხორციელების გაჭიანურების ერთ-ერთი ძირითადი მიზეზი.
- საქართველოს პრეზიდენტის განკარგულებით და მის საფუძველზე გაფორმებულ ნასყიდობის ხელშეკრულებაში მკაფიოდ არ იყო განსაზღვრული ვალდებულების შესრულების თარიღი, ასევე თავდაპირველად არ იყო განსაზღვრული განსახორციელებელი ინვესტიციის მოცულობა. ფაქტობრივად, 11 წლის განმავლობაში სარემონტო-სარეაბილიტაციო სამუშაოები არ ყოფილა დასრულებული და შესაბამისად, გადაცემულ ქონებაზე არც სამედიცინო პროფილით ფუნქციონირების ვალდებულების შესრულება დასტურდება. 

ვალდებულების შესრულების თარიღის არარსებობა დიდი ალბათობით იწვევს სახელმწიფოს მიერ განსაზღვრული მიზნის მიღწევის დროში გადავადებას და ზრდის სახელმწიფო ქონების არამართლზომიერად განკარგვის რისკს.

- ექვს შემთხვევაში სახელმწიფო ქონების პრივატიზებაზე გამოცხადებულ აუქციონებში მხოლოდ ზოგადი სახის პირობა იყო განსაზღვრული, რამაც შესაძლოა მომავალში განაპირობოს განუსაზღვრელობა ფაქტობრივად განხორციელებულ და აუქციონით განსაზღვრულ პირობებთან შესაბამისობის დადგენაში. აღნიშნული კი განაპირობებს სახელმწიფო ქონების განკარგვის არაეფექტიანობას, ასეთი ქონების საპრივატიზებოდ გამოტანის თავდაპირველ მიზნებთან მიმართებით. 

ხელშეკრულების პირობების არასათანადოდ განსაზღვრა

- ერთ შემთხვევაში სააგენტოსა და ინვესტორს შორის გაფორმებული ხელშეკრულება არ იყო სრულყოფილი, რადგან განსაზღვრული არ იყო ვალდებულების შესრულების ვადები და ინვესტიციის მოცულობა. შესაბამისად, სააგენტო მოკლებული იყო მაკონტროლებელი ქმედებების განხორციელების, მათ შორის, პირგასამტეხლოს დაკისრების შესაძლებლობას. 
ქონების გადაცემის სანაცვლოდ დადგენილი ვალდებულების, დაახლოებით, 15 წლის განმავლობაში შეუსრულებლობის მიუხედავად, ქონება რჩება კერძო საკუთრებაში. შედეგად, სააგენტო ვერ უზრუნველყოფს პრივატიზებული სახელმწიფო ქონების კონტროლს, რაც ზრდის სახელმწიფო საკუთრების არაჯეროვნად გამოყენების რისკებს.

- ერთ შემთხვევაში სამედიცინო დაწესებულებასთან დაკავშირებით სახელმწიფო ქონების გადაცემის შესახებ პრეზიდენტის განკარგულებასა და ნასყიდობის ხელშეკრულებაში არ იყო განსაზღვრული რამდენიმე მნიშვნელოვანი ფაქტორი. შესაბამისად, სახელმწიფო ქონების გადაცემასთან დაკავშირებით ნაკლოვანი ხელშეკრულების გაფორმების და სსიპ − სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს არასაკმარისი ქმედებების გამო, ქონების პრივატიზებიდან, დაახლოებით, 11 წლის შემდეგაც სრულყოფილად არ არის მიღწეული თავდაპირველი მიზანი სამედიცინო დაწესებულების ფუნქციონირებასთან დაკავშირებით.

არასაკმარისი ქმედებები ვალდებულებების შეუსრულებლობაზე

ინვესტორების მიერ ვალდებულებების არასრულად შესრულების მიუხედავად, სააგენტო ხშირ შემთხვევაში არ ატარებს საკმარის და ადეკვატურ ღონისძიებებს მისთვის კანონმდებლობით მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში, რაც შეიძლება მოიცავდეს შემდეგ ქმედებებს:

- ვალდებულებების შესრულების მუდმივი მონიტორინგი;
- ვალდებულების შესრულების გამოსწორების ვადების დაწესება;
- პირგასამტეხლოს მოთხოვნა;
- ვალდებულებების ცვლილების მიზანშეუწონლობის შემთხვევაში ინვესტორის ინფორმირება;
- სამინისტროში საკითხის განმეორებითი წარდგენა;
- ხელშეკრულების ცალმხრივად მოშლა;
- ქონების სახელმწიფო საკუთრებაში დაბრუნება;
- ვალდებულების შესრულების საკითხის დადგენა.

აღსანიშნავია, რომ სააგენტოს მხრიდან პასიური ქმედება გარკვეულ შემთხვევებში მრავალი წლის განმავლობაში გაგრძელდა, რაც მიუთითებს შესაბამისი კონტროლის მექანიზმების სისუსტეებზე. 

არ ტარდება საკმარისი ქმედითი ღონისძიებები ვალდებულებების შესრულების შესახებ მტკიცებულებების მოსაპოვებლად, რაც ზრდის სახელმწიფო ქონების არამართლზომიერად გამოყენების რისკს.

ამასთანავე, სააგენტოს მიერ განხორციელებული აქტიური ქმედებები გაზრდიდა ქვეყანაში ეკონომიკურ აქტივობას. დროული და თანმიმდევრული გადაწყვეტილებები ხელს შეუწყობს: საინვესტიციო გარემოს მეტად გაჯანსაღებას, ინვესტიციების ზრდას და მოსახლეობის დასაქმებას, რაც დადებითად აისახება საერთო ეკონომიკურ მდგომარეობაზე.

სააგენტოს დაგვიანებული ქმედება

- საინვესტიციო ვალდებულებების და შესრულების ვადების რამდენჯერმე შეცვლის მიუხედავად, ხელშეკრულებით დადგენილი ვალდებულება ერთი მრავალპროფილიანი სამედიცინო დაწესებულების ამოქმედებასთან დაკავშირებით, არც 2020 წლის 1 იანვრის მდგომარეობით არის შესრულებული.

ინვესტორისთვის დარიცხული პირგასამტეხლოს პატიებისა და შესრულების ვადების გახანგრძლივებასთან დაკავშირებით, კომისიის მიერ მიღებული რეკომენდაციის მიუხედავად, 2020 წლის 1 იანვრის მდგომარეობით, მთავრობისთვის შესაბამისი თხოვნით არ მიუმართავთ.

- ერთ შემთხვევაში ინვესტორის მიერ ნაკისრი საინვესტიციო ვალდებულებების შესრულების აღიარებასთან დაკავშირებული საკითხი ხანგრძლივი პერიოდის განმავლობაში არ არის დარეგულირებული.

სათანადო დასაბუთების გარეშე ვალდებულებების შესრულებისთვის დამატებითი ვადების დადგენა.

- მოქმედი კანონმდებლობით მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში, სააგენტოს მხრიდან გადაწყვეტილებები ვალდებულებების შეცვლის, მათ შორის, შესრულების თარიღების გადავადებასთან დაკავშირებით, ორ შემთხვევაში მიღებულია არგუმენტირებული დასაბუთების გარეშე.

ქონების გადაცემასთან დაკავშირებული სხვა ნაკლოვანებები

- სსიპ − სახელმწიფო ქონების ეროვნულმა სააგენტომ აუქციონის წესით გასხვისებულ ქონებასთან დაკავშირებით, ინვესტორს პირობით შეუმცირა პირგასამტეხლო იმ გარემოების მიუხედავად, რომ ვალდებულებები იყო შეუსრულებელი.

ამასთანავე იმის გამო, რომ საინვესტიციო ვალდებულებების მოცულობა არ იყო განსაზღვრული, მოქმედი კანონმდებლობის საფუძველზე შეუძლებელი გახდა საბანკო გარანტიის მოთხოვნა. შესაბამისად, ინვესტორის მიერ ვალდებულებების შეუსრულებლობის შემთხვევაში სააგენტოს დარიცხული პირგასამტეხლოს ამოღების მიზნით, შესაძლოა დაუდგეს სასამართლო დავის წარმოების საჭიროება, რაც პირგასამტეხლოს ამოღების პროცესს დროში გაახანგრძლივებს.

- ერთ შემთხვევაში ინვესტორთან მიმართებით საინვესტიციო ვალდებულების მნიშვნელოვანი ზრდის მიუხედავად (2,000,000 ლარიდან გაიზარდა 20,000,000 ლარამდე), საბანკო გარანტიის ოდენობა არ შეცვლილა, რაც ვალდებულებების შეუსრულებლობის შემთხვევაში მნიშვნელოვნად ამცირებს დასაკისრებელი პირგასამტეხლოს მოთხოვნის უზრუნველყოფის საშუალებას.

- 2020 წლის 1 იანვრის მდგომარეობით, სააგენტოს მიერ დადასტურებული არ არის ინვესტორის მიერ სასტუმროს, ღია აუზების და ნავმისადგომების მშენებლობისა და ექსპლოატაციის დაწყების ვალდებულებების შესრულება. ამასთანავე, მიუხედავად იმისა, რომ 2020 წლის 1 იანვრის მდგომარეობით, შენობაზე არც სამშენებლო ნებართვის გაცემა დასტურდება და არც ექსპლოატაციაშია მიღებული, სასტუმრო, ფაქტობრივად,  ფუნქციონირებს.

აღსანიშნავია რომ, ინვესტორს სახელმწიფოსთვის არ დაუბრუნებია, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან სესხის სახით გაცემული 2,000,000 ლარი და მისგან მისაღები საპროცენტო სარგებელი.

- სახელმწიფოს ჰიდროენერგეტიკის სფეროსთვის მნიშვნელოვანი დოკუმენტაციის მესამე პირზე გადაცემა საფრთხეს უქმნიდა მის დაცულობას დაკარგვისა და განადგურებისაგან. ინვესტორმა ვერ უზრუნველყო მისი სათანადო მოვლა-შენახვა და მასალები საბოლოოდ დაუბრუნდა სახელმწიფო უწყებებს, თუმცა აუდიტის პროცესში ვერ მივიღეთ რწმუნება, ვალდებულების შესრულების თაობაზე. კერძოდ, ვერ დგინდება სრულად, არის თუ არა შენახული და დაცული საარქივო მასალები.