ხელშეკრულებების მართვის შესაბამისობის სისტემური აუდიტის ანგარიში

საერთო დანიშნულების სახელმწიფო მომსახურება 10 ივლისი, 2020

პერიოდი: 2018

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ჩაატარა ხელშეკრულებების მართვის შესაბამისობის სისტემური აუდიტი.

აუდიტის დაგეგმვის და განხორციელების ძირითადი მოტივი იყო საჯარო სექტორში ხელშეკრულებების მართვის კუთხით სისტემური ხასიათის არსებითი ნაკლოვანებების გამოვლენა და მათ აღმოსაფხვრელად ქმედითი რეკომენდაციების გაცემა.

ხელშეკრულების ტიპების და არსებითობის გათვალისწინებით, შეირჩა იჯარის და საქონლისა და მომსახურების შესყიდვაზე გაფორმებული ხელშეკრულებები, ხოლო შესწავლის საგნად განისაზღვრა ხელშეკრულების გაფორმებამდე დაგეგმვის, პირობების შედგენის, ცვლილებების და შესრულების კონტროლის პროცესი.

აუდიტის ობიექტებად განისაზღვრა 32 ორგანიზაცია, მათ შორის, ცენტრალური ბიუჯეტის დაფინანსებაზე მყოფი 21 და ადგილობრივი ბიუჯეტის 11 ორგანიზაცია.

აუდიტის შედეგად გამოვლინდა შემდეგი მიგნებები:

დაგეგმვის პროცესი

დასახული მიზნებისა და ამოცანების ეკონომიურად და პროდუქტიულად შესასრულებლად, ხელშეკრულების გაფორმებამდე აუცილებელია სწორი დაგეგმვა, რაც გულისხმობს დაკავშირებული რისკების და გარანტიების გათვალისწინებას, რეალური მოცულობის, ღირებულების და ვადების დადგენას. ასევე მნიშვნელოვანია ხარისხსა და დროულ შესრულებაზე პასუხისმგებელი პირებისა და კონტროლის მექანიზმების განსაზღვრა, რაც საბიუჯეტო თანხების რაციონალური ხარჯვის წინაპირობაა.

გამოვლინდა, რომ ა(ა)იპ − თბილისის განვითარების ფონდში არ იყო დანერგილი პროექტების მართვისადმი ერთგვაროვანი მიდგომა, რამაც ერთ შემთხვევაში, გავლენა იქონია პროექტის ღირებულებასა და ვადებზე.

ხელშეკრულების პირობები

ხელშეკრულების მართვის პროცესში მნიშვნელოვანია მკაფიოდ განსაზღვრული პირობები, რომლებიც უნდა უზრუნველყოფდეს მხარეთა თანასწორ უფლებებსა და მოვალეობებს. დასახული მიზნების მისაღწევად, ხელშეკრულება სხვა მრავალ ფაქტორთან ერთად, უნდა ითვალისწინებდეს: ხელშეკრულებაში ცვლილების განხორციელების შესაძლებლობას, ვალდებულების უზრუნველყოფის გარანტიებს, საკანონმდებლო მოთხოვნებს, მათ შორის, პირგასამტეხლოს, ერთგვაროვანი ტიპის ხელშეკრულებებში ერთნაირ პირობებს და ა.შ. ამასთანავე, ხელშეკრულება უნდა ასახავდეს ყველა ძირითად პირობას.

გამოვლინდა შემდეგი მიგნებები:

შემოწმებული 12 ობიექტიდან 4 ორგანიზაციის მიერ გაფორმებული საიჯარო ხელშეკრულებები არ ითვალისწინებს სახანძრო უსაფრთხოების წესების დაცვის ვალდებულებას და წესების დაუცველობის შემთხვევაში, მაღალია სახელმწიფო ქონების დაზიანების რისკი. ასევე ორგანიზაციებმა, რომელთა ხელშეკრულებები ითვალისწინებდა ზემოთ აღწერილ პირობებს, ვერ წარმოადგინეს ვალდებულებების შესრულების კონტროლის დამადასტურებელი დოკუმენტები, გარდა სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს მიერ გაფორმებული ერთი ხელშეკრულებისა;
შემოწმებული 12 ობიექტიდან 5 ორგანიზაციის მიერ გაფორმებულ ზოგიერთ ხელშეკრულებებში პირგასამტეხლოს ოდენობა შეუსაბამოა კანონმდებლობის მოთხოვნასთან, რამაც შესაძლოა გამოიწვიოს მხარეთა არათანაბარ პირობებში ჩაყენება და უარყოფითი გავლენა იქონიოს მისაღებ შემოსავალზე;
ა(ა)იპ − თბილისის განვითარების ფონდის მიერ სარეაბილიტაციო სამუშაოების საპროექტო დოკუმენტაციის შესყიდვაზე გაფორმებული ზოგიერთი ხელშეკრულებების პირობები ჩამოყალიბებულია არაერთგვაროვნად;
ა(ა)იპ − თბილისის განვითარების ფონდში ზოგიერთი ხელშეკრულების გაფორმებისას არ ტარდება ანალიზი, რამდენად რეალურია ხელშეკრულების ყველა პირობის შესრულება და კონტროლი, რაც შესაძლებელია არათანაბარ პირობებში აყენებდეს კონტრაქტორებს და გამოიწვიოს საბიუჯეტო სახსრების არაეკონომიური ხარჯვა;
სსიპ − დაცვის პოლიციის დეპარტამენტს შრომითი ხელშეკრულებებით არ აქვს განსაზღვრული დასაქმებულის სამუშაო დრო, დასვენების დრო და შვებულების უფლება;
11 ობიექტიდან 8 ორგანიზაციის მიერ გაფორმებული ხელშეკრულებების უმეტესი ნაწილი არ ითვალისწინებდა საიჯარო ქირის ოდენობის გადახედვას ეკონომიკური პირობების ცვლილებების საფუძველზე. გრძელვადიან პერიოდში, შესაძლოა სახელშეკრულებო ღირებულება მკვეთრად განსხვავდებოდეს საბაზრო ფასებისაგან, რაც ამცირებს მისაღებ საბიუჯეტო შემოსავლებს;
ბაქტერიოფაგიის ინსტიტუტი და მეცნიერებათა აკადემია, გარკვეულ შემთხვევებში მოკლებულნი არიან შესაძლებლობას დაიკომპენსირონ ვალდებულებათა შეუსრულებლობით გამოწვეული ზიანი, რადგან ზოგიერთი ხელშეკრულება არ ითვალისწინებს ან არასათანადო ოდენობით ითვალისწინებს პირგასამტეხლოს.

ხელშეკრულებაში განხორციელებული ცვლილებები

ორგანიზაციის დასახული მიზნებისა და ამოცანების შესასრულებლად მნიშვნელოვანია, ხელშეკრულების პირობების ჩამოყალიბებამდე სრულყოფილად გაანალიზდეს ყველა საჭიროება. შესაბამისად, ხელშეკრულებაში განხორციელებული ძირეული ცვლილებები შესაძლოა მიუთითებდეს დაგეგმვის ეტაპზე არსებულ ხარვეზებზე, ხოლო ობიექტური მიზეზებით განხორციელებული ცვლილებები საჭიროებს სათანადო დასაბუთებას.

სსიპ − საქართველოს მუნიციპალური განვითარების ფონდში გამოვლინდა, რომ ხელშეკრულებების ხშირი ცვლილება გამოწვეულია როგორც გაუთვალისწინებელი, ასევე დამკვეთის მხრიდან არაზუსტად ჩამოყალიბებული მოთხოვნის მიზეზით. შედეგად, იზრდება პროექტების ღირებულება და დასრულების ვადები.

ამასთანავე, ზოგიერთ შემთხვევაში, ხელშეკრულებაში განხორციელებული ცვლილებები არ არის სათანადოდ დასაბუთებული, რაც ზღუდავს ხელშეკრულების მართვის პროცესის გამჭვირვალობას და შესაძლოა გამოიწვიოს კონტრაქტორების მიმართ არასამართლიანი მიდგომა.

ხელშეკრულების პირობების შესრულების კონტროლი

სახელშეკრულებო სამართლის ზოგადი პრინციპებიდან გამომდინარე, მხარეთა შორის დადებული ხელშეკრულება ექვემდებარება კეთილსინდისიერად შესრულებას ამავე ხელშეკრულების პირობების და მოქმედი კანონმდებლობის დაცვით. შესაბამისად, მხარეთა მიერ ხელშეკრულებით განსაზღვრული უფლებებისა და მოვალეობების ჯეროვნად და თავისდროულად შესრულებისათვის, საჭიროა სათანადო კონტროლის მექანიზმის არსებობა, რომელმაც უნდა უზრუნველყოს ხელშეკრულებების მართვის პროცესში არსებითი ხასიათის მქონე დარღვევების პრევენცია და აღმოფხვრა.

კანონმდებლობის შესაბამისად, თითოეული დაწესებულება შეიმუშავებს ფინანსური მართვისა და კონტროლის საკუთარ სისტემას, რამაც უნდა უზრუნველყოს მიზნების მიღწევისას სახსრების კანონიერი, გამჭვირვალე, ეკონომიური, ეფექტიანი და პროდუქტიული გამოყენება.

გამოვლინდა შემდეგი მიგნებები:

ა(ა)იპ − თბილისის განვითარების ფონდის მიერ სხვადასხვა ხელშეკრულებით განისაზღვრა ერთი და იმავე სამუშაოების შესყიდვა;
ზოგიერთ ორგანიზაციაში შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებულთა მიერ შესრულებულ სამუშაოთა დადასტურების კონტროლის მექანიზმები სუსტია და მეტ გამჭვირვალობას საჭიროებს;
უფასო სასადილოებით მომსახურების პროგრამის ფარგლებში თბილისის გამგეობების მიერ ხელშეკრულების შესრულებაზე დანერგილი პრევენციული კონტროლის მექანიზმები ვერ უზრუნველყოფდა მისაღწევი შედეგების მაქსიმიზაციას;
გამოვლინდა, რომ შპს „სახელმწიფო კვებით უზრუნველყოფაში“ პროდუქციის მოწოდების სიხშირის და სახეობათა მრავალფეროვნებიდან გამომდინარე, ზოგიერთი ხელშეკრულების პირობების შესრულების კონტროლი საჭიროებდა სისტემატიზაციას, რაც არ განხორციელებულა;
გამოვლინდა შემთხვევა, როდესაც შპს „სახელმწიფო კვებითმა უზრუნველყოფამ“ შეიძინა ხელშეკრულებით განსაზღვრულ ხარისხთან შეუსაბამო პროდუქცია, რაც საბიუჯეტო სახსრების არაპროდუქტიულ ხარჯვაზე მიუთითებს;
შემოწმებული 10 ორგანიზაცია, ხელშეკრულების პირობების შეუსრულებლობის შემთხვევაში, არ იყენებს კანონმდებლობით გათვალისწინებულ უპირობო და გამოუხმობ საბანკო გარანტიას/ბეს. შესაბამისად, ვერ ხერხდება დარიცხული პირგასამტეხლოს მიღება;
სსიპ − ქონების ეროვნული სააგენტო გარკვეულ პერიოდში სამ შემთხვევაში არ ფლობდა ინფორმაციას მის საკუთრებაში მყოფ სახელმწიფო ქონების შესახებ, შესაბამისად, არც ამ ქონებებზე გაფორმებული საიჯარო ხელშეკრულებების შესახებ გააჩნდა ინფორმაცია, ამიტომ ქონების სარგებლობაში გადაცემით შემოსავლები შესაბამის პერიოდებში არ მიიღებოდა.

ყველა ზემოთ აღწერილი მაგალითი გამოწვეულია ხელშეკრულების პირობების სუსტი კონტროლის მექანიზმებით, რამაც გარკვეულ შემთხვევებში გამოიწვია როგორც საბიუჯეტო სახსრების ზედმეტად ხარჯვა ან მისაღები შემოსავლების შემცირება.

სხვა მნიშვნელოვანი საკითხები

აუდიტის პერიოდში ხელშეკრულების მართვის პროცესში აღმოჩენილი მიგნებების გარდა, გამოვლინდა სხვადასხვა ხასიათის ნაკლოვანება:

შემოწმებულ 9 ორგანიზაციაში შრომითი ხელშეკრულებით პირები დასაქმებულნი არიან ხანგრძლივად და პრაქტიკულად ასრულებენ შტატით განსაზღვრული თანამდებობის იდენტურ ფუნქცია-მოვალეობებს, რაც შეუსაბამოა კანონმდებლობის მოთხოვნებთან;
9 ობიექტიდან 2 ორგანიზაციაში იდენტურ პოზიციებზე დასაქმებული პერსონალის შრომის ანაზღაურება იყო განსხვავებული, აღნიშნული ზღუდავს სახელფასო პოლიტიკის გამჭვირვალობას და ქმნის შრომის არასამართლიანი ანაზღაურების შესაძლებლობას;
ბაქტერიოფაგიის ინსტიტუტში საიჯარო ხელშეკრულებებით საბანკო გარანტიების ოდენობები, ხოლო სსიპ − შემოსავლების სამსახურში საბანკო გარანტიების ვადები არ შეესაბამებოდა კანონმდებლობით მოთხოვნილს და ამცირებს ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შეუსრულებლობით მიყენებული ზიანის ანაზღაურების შესაძლებლობას.

ყველა შემოწმებულ ორგანიზაციას:

რეკომენდაცია N1:

სახელმწიფოს და მუნიციპალიტეტების საკუთრებაში არსებული ქონების იჯარით გადაცემის საფასურის გონივრული ოდენობით განსაზღვრისათვის, მიზანშეწონილია ორგანიზაციები დარწმუნდნენ, რომ საიჯარო ქირის საწყისი ოდენობა არ არის საწყისი საპრივატიზებო თანხის 5%-ზე ნაკლები.

რეკომენდაცია N2:

სახელმწიფო ქონების ხანძრისგან დაცვის მიზნით, აუცილებელია უძრავი ქონების იჯარის ხელშეკრულებები ითვალისწინებდეს მოიჯარის მიერ სახანძრო უსაფრთხოების წესების დაცვის ვალდებულებას და დაინერგოს ამ პირობათა შესრულების სათანადო კონტროლის მექანიზმები, რაც შეამცირებს შესაძლო ზიანის მიყენების რისკს.

რეკომენდაცია N3:

სახელმწიფო ქონების სასყიდლიან სარგებლობაში გადაცემიდან საბიუჯეტო შემოსავლების სრული მოცულობით მიღებისა და მხარეთა თანაბარი პირობების უზრუნველსაყოფად, მიზანშეწონილია ორგანიზაციებმა ხელშეკრულებებში პირგასამტეხლოს განსაზღვრისას იხელმძღვანელონ კანონმდებლობით განსაზღვრული ნორმით.

რეკომენდაცია N4:

ხელშეკრულების შესრულებაზე კონტროლის სათანადო მექანიზმების უზრუნველსაყოფად, საჭიროა ორგანიზაციებმა შეიმუშაონ ხელშეკრულების პირობების განსაზღვრის ერთგვაროვანი მიდგომა, რაც აღმოფხვრის ხელშეკრულებაში უმოქმედო ნორმების არსებობას და კონტრაქტორებისთვის შექმნის თანასწორუფლებიან გარემოს.

რეკომენდაცია N5:

მისაღები საბიუჯეტო შემოსავლების ოპტიმიზაციის მიზნით, მიზანშეწონილია ხელშეკრულებები ითვალისწინებდეს ღირებულების გადახედვას ეკონომიკური ცვლილების შესაბამისად. ასევე, ხელშეკრულების პირობების ჯეროვნად შესრულების მიზნით, ორგანიზაციებმა პერიოდულად უზრუნველყონ სახელშეკრულებო ფასების გადახედვა ყველა მოქმედი ფაქტორის გათვალისწინებით და სათანადო დასაბუთებით.

რეკომენდაცია N6:

საბიუჯეტო რესურსების ეფექტიანად განკარგვის და ხელშეკრულების ძირითადი პირობების შეუსრულებლობით მიყენებული ზიანის საკომპენსაციოდ, მიზანშეწონილია, გაფორმებული ხელშეკრულებები სახელმწიფო ორგანიზაციებს აძლევდეს შესაბამისი ოდენობის პირგასამტეხლოების დაკისრების შესაძლებლობას, თუ კანონმდებლობით სხვა რამ არ არის დადგენილი.

რეკომენდაცია N7:

დასახული მიზნების და ამოცანების ეფექტიანად და ეკონომიურად შესასრულებლად, ხელშეკრულების გაფორმებამდე აუცილებელია, ორგანიზაციებმა განახორციელონ საჭიროებების სრულყოფილი ანალიზი, ასევე სათანადოდ დაასაბუთონ ცვლილებები, რაც ხელს შეუწყობს მათი რაოდენობის შემცირებას და ხელშეკრულების მართვის პროცესს უფრო გამჭვირვალეს გახდის.

რეკომენდაცია N8:

ხელშეკრულების პირობათა ჯეროვნად შესრულებისა და პირგასამტეხლოს სახით მისაღები შემოსავლების ოპტიმიზაციისთვის, მიზანშეწონილია ორგანიზაციებმა დარიცხული პირგასამტეხლოს ასანაზღაურებლად, დროულად განიხილონ საბანკო გარანტიის/ბეს გამოყენების საკითხი.

რეკომენდაცია N9:

სახელმწიფო ქონებაზე სათანადო კონტროლისა და შემოსავლების ოპტიმიზაციის მიზნით, სახელმწიფო ორგანიზაციებმა უზრუნველყონ კუთვნილ ქონებათა რეესტრის სრულყოფა, მოიძიონ ინფორმაცია მათი განკარგვის შესახებ და შედეგებიდან გამომდინარე, განახორციელონ კანონმდებლობის შესაბამისი რეაგირება.

რეკომენდაცია N10:

გამჭვირვალე და სამართლიანი შრომის ანაზღაურების პოლიტიკის უზრუნველსაყოფად, ორგანიზაციებმა შეიმუშაონ თითოეული პოზიციის შესაბამისი შრომის ანაზღაურების მოცულობის დადგენის ობიექტური და დასაბუთებული კრიტერიუმები.

რეკომენდაცია N11:

ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შეუსრულებლობით მიყენებული ზიანის შესამცირებლად, მიზანშეწონილია ორგანიზაციებმა შეიმუშაონ კონტროლის სათანადო მექანიზმები, რომლითაც უზრუნველყოფილი იქნება კანონმდებლობით განსაზღვრულის შესაბამისი საბანკო გარანტიის ოდენობა და მოქმედების ვადა.

ა(ა)იპ − თბილისის განვითარების ფონდს:

რეკომენდაცია N1:

შესასრულებელი პროექტების ეკონომიურად, პროდუქტიულად და ეფექტიანად წარმართვისთვის, მიზანშეწონილია დაგეგმვის პროცესში გაანალიზდეს ყველა რისკი, რათა თავიდან იქნეს აცილებული ისეთი შემთხვევები, რომლებიც პროექტის განხორციელების ეტაპზე გამოიწვევს დამატებით ხარჯებსა და ვადების ზრდას. ასევე, ხელშეკრულებები უნდა ითვალისწინებდეს დაკავშირებული რისკების დაზღვევის (გარანტიების) სათანადო მექანიზმებს.

რეკომენდაცია N2:

ხელშეკრულებით განსაზღვრული პირობების ჯეროვნად და სრულყოფილად შესრულების, ასევე საბიუჯეტო სახსრების ეკონომიურად ხარჯვის მიზნით, (ა)იპ − თბილისის განვითარების ფონდმა შეიმუშაოს და დანერგოს ხელშეკრულებების პირობების შესრულებაზე კონტროლის სათანადო მექანიზმები. ამასთანავე, ზედმეტად გადახდილი თანხების დასაბრუნებლად განახორციელოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული ღონისძიებები.

შპს „სახელმწიფო კვებით უზრუნველყოფას“:

რეკომენდაცია N1:

კომპანიის საქმიანობის შეუფერხებლად წარმართვისათვის შპს „სახელმწიფო კვებითმა უზრუნველყოფამ“ ხელშეკრულების პირობების შესრულების კონტროლი განახორციელოს ელექტრონული საშუალებებით. კონტროლის სისტემის ეფექტიანად ფუნქციონირებისათვის მიზანშეწონილია დადგინდეს იმ პირთა წრე, რომლებიც პასუხისმგებელნი იქნებიან ხელშეკრულებით განსაზღვრული პირობების დაცვაზე.

რეკომენდაცია N2:

ხელშეკრულებით განსაზღვრული პირობების ჯეროვნად შესრულებისა და საბიუჯეტო სახსრების პროდუქტიულად ხარჯვის მიზნით, შპს „სახელმწიფო კვებითმა უზრუნველყოფამ“ დანერგოს ხელშეკრულებების პირობების შესრულებაზე კონტროლის სათანადო მექანიზმები. ასევე უზრუნველყოს ხელშეკრულების პირობების დარღვევით მიწოდებული საქონლის შემდგომი განკარგვის თაობაზე მიღებული გადაწყვეტილებების და შედეგების აღრიცხვა.

რეკომენდაცია ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის გამგეობებს:

სასადილოებით მომსახურების პროგრამის ფარგლებში მისაღწევი შედეგების მაქსიმიზაციის მიზნით, შემსყიდველმა ორგანიზაციებმა შეიმუშაონ და დანერგონ ხელშეკრულებათა შესრულების კონტროლის ისეთი სისტემა, რომელიც სრულად უზრუნველყოფს ბენეფიციარებისთვის დამზადებული და გაცემული ულუფების/კერძების რაოდენობისა და საკვებში გამოყენებული ინგრედიენტების ოდენობების აღრიცხვას.